Uspešne države imajo za seboj dolgo obdobje stabilnosti

25. 1. 2018

Mitja Čok je profesor javnih financ. Vsako leto s svojimi študenti naredi preizkus. Vpraša jih, kje bi želeli živeti, če ne v Sloveniji. Odgovori so predvidljivi. Slovenija spada med najbolj razvite države sveta. V bolj zaželenih državah živi zgolj nekaj odstotkov svetovnega prebivalstva. Vsaka ekonomija potrebuje čas, da dozori, je povedal za tematsko številko Delavske enotnosti o ekonomiji za sindikaliste.

O javnih financah laiki vemo pravzaprav zelo malo, sindikalisti kot zainteresirana javnost bi morali vedeti še kaj več. Področje je široko. Kaj vsebuje ta finančni segment delovanja države?
Obseg javnih financ kot celota je v veliki meri odvisen od tega, kakšen sistem socialne varnosti ima posamezna država. Slovenija spada v krog kontinentalnih držav z Bismarckovim sistemom socialne varnosti, ki je po obsegu nekje na sredini. Na eni strani imamo skandinavski model, ki zagotavlja mnogo večji obseg pravic, posledica tega pa so tudi zelo visoki davki. Na drugi strani je Beveridgeov liberalni sistem, ki se je začel v Veliki Britaniji, kjer je obseg socialnih pravic relativno manjši, zato je manjša skupna javna poraba in posledično so nižji tudi davki. Vsi davki in prispevki za socialno varnost v Sloveniji so leta 2015 znašali 36,8 odstotka BDP, kar nas uvršča na 13. mesto v EU. Večji delež davkov in prispevkov imajo na primer Nemčija, Avstrija, Francija in vse skandinavske države, najvišje je Danska. Na repu lestvice so Irska, Romunija, Bolgarija, Litva, Latvija.
Če pogledamo podatke za 2016, so v Sloveniji vsi davki in prispevki skupaj znašali 14,2 milijarde evrov, od tega največ prispevki za socialno varnost, 5,7 milijarde, na drugem mestu je DDV s 3,3 milijarde, tretja je dohodnina z 2,1 milijarde.

 

 

Javne finance so last nas državljanov, upravljajo jih tisti, ki smo jih izvolili. Dobro je vedeti, za kakšne vsote gre.
Slovenske javne finance so razdeljene med štiri velike blagajne. V letu 2016 so njihovi skupni konsolidirani odhodki znašali 16,5 milijarde evrov, prihodkov je bilo 15,8 milijarde (od tega davkov in prispevkov 14,2 milijarde), primanjkljaja pa je bilo dobrih 650 milijonov. V letu 2017 je bil po zadnjih podatkih primanjkljaj polovico nižji, 332 milijonov evrov, za letošnje leto pa je predvideno 51 milijonov presežka.
Daleč največja javna blagajna je proračun Republike Slovenije, v letu 2016 je imel 8,3 milijarde evrov prihodkov, na drugem mestu je pokojninska blagajna (Zpiz) s petimi milijardami prihodkov, tretje je zdravstveno zavarovanje (ZZZS) z dobrih 2,5 milijarde, na četrtem mestu pa so vse občine skupaj s slabima dvema milijardama prihodkov.

Tudi sicer med blagajnami javnih financ potekajo denarni tokovi?
Tako je. Proračun Republike Slovenije je na primer v letu 2016 nakazal v pokojninsko blagajno (Zpiz) 1,3 milijarde, saj zgolj prispevki ne zadoščajo za financiranje pokojninskega sistema. Po drugi strani tudi pokojninska blagajna nakazuje pomembno vsoto zdravstveni blagajni (ZZZS) za zdravstveno zavarovanje upokojencev, v letu 2016 je to bilo 374 milijonov evrov.

Katere so najpomembnejše dajatve?
Na prvem mestu so prispevki za socialno varnost, z njimi so obdavčeni dohodki iz dela. Na drugem mestu so davki na potrošnjo, DDV in trošarine. Na tretjem mestu je dohodnina, tj. davek na dohodke fizičnih oseb, in na četrtem je davek od dohodka pravnih oseb, po domače davek od dobička.
Velikokrat se pozablja še na to, da je bruto domači proizvod (BDP) vsota blaga in storitev vseh zaposlenih v Sloveniji, v javnem in zasebnem sektorju. Tudi zaposleni v javnem sektorju, teh je približno 20 odstotkov vseh zaposlenih, prispevajo dobrih 20 odstotkov BDP-ja.

To je treba povedati tistim, ki javni sektor vidijo le kot strošek?
Ker so storitve, ki jih zagotavlja javni sektor, v družbi potrebne, bi jih teoretično v veliki meri (z nekaj izjemami, kot je npr. zunanja politika ali vojska) lahko nadomestile enake storitve zasebnih izvajalcev pod tržnimi pogoji. Vrednost teh storitev bi se seveda vštela v BDP, dostopnost do njih pa bi bila zelo drugačna. Nekatere storitve, ki jih sedaj zagotavlja javni sektor s področja sociale, pa bi najbrž v celoti odpadle, saj ne prinašajo dobičkov.

Se nam, laikom, kdo sploh potrudi razložiti celotno ekonomsko sliko?
Gre za prepletena vprašanja, ki jih je težko enostavno razložiti. Del tega je vključeno v izobraževalni proces, do določene mere se s tem ukvarjajo mediji in tudi državne institucije po različnih komunikacijskih kanalih. Ministrstvo za finance ima na primer na svoji spletni strani objavljen razumljiv kratek povzetek državnega proračuna.

Kam gre naš denar?
Vsi davki in prispevki, skupaj z nedavčnimi prihodki ter denarjem, ki si ga država zaradi primanjkljaja sposodi, se v največji meri porabijo za socialno zaščito (največ za pokojnine) in za zdravstvo. To dvoje skupaj predstavlja dobro polovico vseh javnofinančnih izdatkov.
Če se primerjamo mednarodno, smo pri nekaterih kategorijah pod, pri drugih pa nad povprečjem EU. Nad smo recimo pri predšolski vzgoji, kulturi, gospodarskih dejavnostih, pod pa pri varstvu invalidov, obrambi in zaščiti ter brezposelnih.
Ne smemo pozabiti niti obresti. V času ekonomske krize je narastel tudi javni dolg. Z osmih milijard evrov v letu 2008 pred krizo smo prišli na 32 milijard v letu 2016. Posledica tega so tudi višje obresti, v letu 2016 smo zanje dali nekaj nad milijardo, v letu 2008 pa 326 milijonov.

Naj bi bilo upravljanje javnih financ politično ali ekonomsko vprašanje? 
Pri javnih financah ima vsakokratna vlada relativno malo manevrskega prostora za sprotne spremembe. Večina obveznosti je določena z zakoni, akti, pogodbami: pokojnine, obseg zdravstvenih storitev, plače v javnem sektorju, obresti … Znotraj teh 16,5 milijarde odhodkov ni veliko prostora za sprejem dodatnih obveznosti ali pa dajanje dodatnih odpustkov.

In vendar se zdi, da ta prostor je. Ne le s prerazporejanjem, sedaj tudi zaradi gospodarske rasti, ker v proračun priteka več denarja.
Ne smemo pozabiti, da je imela Slovenija visoke primanjkljaje še pred dvema letoma. Letos naj bi se šele prvič izkopali iz njih in šele zdaj porabljamo sproti toliko, kot se nateče v sistem javnih financ. Vsa pretekla leta smo v določeni meri živeli na račun zadolževanja.

Ne smemo pozabiti, da so delodajalci pred leti dobili odpustke pri plačevanju v pokojninsko blagajno.
V sredini devetdesetih let je tedanja vlada zmanjšala delodajalčev prispevek za pokojnine ter s tem razbremenila stroške dela. Sočasno je uvedla davek na izplačane plače kot prihodek državnega proračuna, ki pa je imel prag, najnižje plače so bile iz njega izvzete. Tako da za mnoga podjetja hude finančne razlike ni bilo. Olajšanje so predvsem čutila podjetja z nizkimi plačami, delovno intenzivne panoge, katerim je bil ta ukrep tudi primarno namenjen. Ker je s tem ukrepom nastala luknja v pokojninski blagajni, se je država obvezala, da bo ta izpad pokrivala iz svojega proračuna. To dela še danes. Vmes je bil davek na izplačane plače odpravljen, od leta 2009 ga nimamo več, država pa še vedno pokriva primanjkljaj Zpiza. Vendar tudi če bi prispevke delodajalcev danes spet dvignili na nekdanjo raven iz leta 1995, je sedanja milijardna luknja večja. Zakaj? Ker so se spremenile razmere na trgu dela.

Kaj se je zgodilo?
Iz bilanc Zpiza je vidno, da se je v zadnjih desetih letih število upokojencev povečalo za sto tisoč, leta 2007 jih je bilo 518 tisoč, leta 2016 pa že 613 tisoč. Razmerje med zavarovanci in uživalci pokojnin je  v tem obdobju padlo z 1,69 na 1,45 in vse projekcije kažejo, da se bo še zniževalo.

Največ v Zpiz vplačujemo tisti, ki delamo.
Tako je. Podatki kažejo, da zaposleni, samozaposleni in kmetje plačajo levji delež. Pokojninski sistem, enako kot zdravstveni, temelji na aktivni populaciji. Razmerja so pri obeh blagajnah podobna. Obe pa sta daleč najbolj odvisni od prispevkov.

Kam se v EU Slovenija uvršča po prispevkih za socialno varnost?
Na četrto mesto. Toda tudi tako visoki prispevki ne zadoščajo, da bi z njimi pokrili pokojnine. Četrtino denarja za Zpiz doda državni proračun iz splošnih davkov. Del tega denarja gre posredno preko Zpiza, ko se plača zdravstveno zavarovanje za upokojence tudi v zdravstveno blagajno. Toda tudi pri zdravstvu prevzema državni proračun nove obveznosti. S sedanjo zdravstveno reformo bo na primer državni proračun prevzel financiranje specializacij zdravnikov.

Gre za prerazporeditev. A ni bistvo proračuna, da zagotavlja delovanje socialne države oziroma tistega, kar potrebujemo ljudje?
To tudi počne. Kaj pa so v bistvu javne finance kot prerazporejanje? Ampak kot vidimo, imajo tudi javne finance svoje meje. Do določene mere se jih sicer da premakniti z zadolževanjem …

… ali lahko rečemo, da tudi z razlogom, da se ne bi (preveč) krčile pravice?
Tudi pravice so se med krizo krčile. Pokojnine so se realno zmanjšale, plače v javnem sektorju tudi, po drugi strani pa smo morali zelo povečati izdatke za obresti. Če ne bi krčili pravic, bi bili primanjkljaji občutno večji. Kar bi bilo problematično, saj bi lahko padli pod razne mehanizme EU. Slovenija se je za las izognila trojki. Imeli smo izjemno srečo, da nas ni doletela usoda nekaterih držav, recimo Grčije, Irske, Španije.

Ni popularno, zlasti v sindikalnih vrstah, slišati mnenje, da smo v bistvu imeli srečo, da so odločevalci v najbolj kriznih časih ravnali, kot so, da nas niso prepustili trojki. Mi to poskušate razložiti?
Ja. Predstavljajte si, da bi na vrhuncu krize leta 2013 dobili trojko. Tega sem se najbolj bal. Varčevalni ukrepi, ki bi jih ta predpisala, bi bili zagotovo bolj brutalni od tistih, ki so jih sprejemale slovenske vlade. Govorimo o obdobju, ko je imela Slovenija med 1,3 in 1,9 milijarde letnega primanjkljaja. Zdaj se ti ukrepi previdno ukinjajo, letos naj bi bilo sploh prvo leto brez proračunskega primanjkljaja.
Slabo bi bilo pristajati na logiko, da lahko v nedogled porabljamo več, kot sproti zberemo z javnimi financami. To ima neko omejitev. Dodatno zadolževanje pomeni večje stroške servisiranja dolga. Milijarda za obresti je veliko denarja.

In s tem, ko smo se izognili trojki, smo ohranili suverenost pri javnih financah. Lahko rečemo tako?
Absolutno. Toda sedaj, ko smo izplavali iz krize, si Slovenija ne more ponovno privoščiti velikega proračunskega primanjkljaja.

Prostor pa je gotovo še znotraj javnih financ, pri prerazporejanju, stopnjah obdavčevanja. Premoženje je recimo nizko obdavčeno, tudi pri dobičkih je še prostor.
Premoženje je nizko obdavčeno, toda leta dolgo smo priče neuspešnim poskusom uvedbe novega davka na nepremičnine. Tudi znesek, ki ga Slovenija pobere z davkom od dobička, je mednarodno gledano majhen. Nominalna stopnja je 19 odstotkov, kar je med nižjimi, in tudi efektivna stopnja je nizka.
Sistem pa je treba videti kot celoto. Imamo relativno visoko obdavčitev dela in relativno nizko obdavčitev dobičkov. Če bi poleg visokih davkov na delo povišali še davke na dobičke, kaj bi to pomenilo za mednarodno davčno konkurenčnost?
Stroški dela so namreč relativno visoki. Davki na delo so v osnovi vsota dveh velikih skupin, prispevkov za socialno varnost in dohodnine. Če oboje skupaj seštejemo, je Slovenija na desetem mestu po davkih na delo v EU, pri prispevkih je celo na četrtem mestu, pri dohodnini pa na 19. mestu.

Od kod taka diskrepanca med prispevki in dohodnino?
Razlaga je preprosta. Če vzameva bruto plačo, od nje se najprej odštejejo prispevki delojemalca, kar ostane, je osnova za dohodnino. Ker so delojemalčevi prispevki z 22,1-odstotno stopnjo najvišji v OECD, poberejo znaten del osnove, ki bi sicer pripadala dohodnini, in ta je zato posledično nižja.

Več nam torej vzamejo iz levega žepa, da nam potem manj iz desnega.  
Lahko bi rekli tudi tako. V mednarodnem kontekstu so stvari še nekoliko bolj komplicirane. Če pogledamo povprečne plače, je slovenska glede na višino davkov deseta najbolj obdavčena v OECD. Višjo obdavčitev svoje povprečne plače pa imajo recimo Avstrija, Nemčija, Belgija, Italija, Madžarska. A treba je vedeti tudi to, da je naša povprečna letna plača 19 tisoč evrov bruto, v Avstriji pa 44 tisoč evrov bruto. Če bi pa pogledali v Sloveniji plačo 44 tisoč evrov bruto, je ta bolj obdavčena kot avstrijska.

Kje je izhod iz nizkih plač?
Kakor koli je to zguljena fraza, je odgovor dodana vrednost. Če poenostavim, nemški delavec, ki izdeluje drage avtomobile, na uro zasluži dosti več kot kdo drug, ki na evropski periferiji izdeluje ročaje za metle. Ko nekdo zasluži na uro 40 evrov, mu jih lahko obdavčijo 50 odstotkov, pa bo še vedno ostalo 20, kar je bistveno več v primerjavi z nekom, ki na uro zasluži tri evre, pa četudi ne plača nobenega davka. Države, ki ustvarjajo visoko dodano vrednost, si lahko privoščijo visoke davke, ne da bi s tem porušile življenjski standard, ker tudi po plačilu visokih davkov ostane v denarnicah ljudi precej več denarja.

Politične odločitve
Ministrstvo za finance je tudi skrbnik javnih financ. In kot vidimo, varčevalni ukrepi v zadnjem času popuščajo do meje, da je primanjkljaj še pod nadzorom. Politična odločitev bi lahko bila tudi takšna, da ima Slovenija še naprej milijardo primanjkljaja, ampak dolgo tako ne bi moglo iti. Nad nami je tudi EU, ki zelo pozorno spremlja, kaj počnejo države članice.

Ampak tu je žogica pri državi in delodajalcih, ne pri delavcu, ki izdeluje metle, ker drugega v njegovem kraju ni.
Od kod so takšne razlike med državami? Za to je treba gledati obdobje, daljše kot le nekaj let. To so države s stabilnimi politično-ekonomskimi sistemi in konsistentnimi politikami, ki trajajo desetletja ali celo stoletja. Poglejte Švico. Izognila se je obema svetovnima vojnama in ima stoletja akumulacije. Švica ima tradicionalno nizko gospodarsko rast, minimalne spremembe, nobenih revolucionarnih eksperimentov, neko stabilnost, predvidljivost. Ne morete v kratkem obdobju iz ročajev za metle preiti na visoko tehnologijo izdelave dragih avtomobilov. To je tek na dolge proge.

In ta tek moramo teči vsi …
… pod pametno taktirko države.

Tisti, ki jih izvolimo, morajo vedeti, kaj delajo.
Davčna politika je le en instrument, ki ga ima država v svojih rokah, da ustvarja primerno okolje. Tu je še cela paleta drugih ukrepov, ki so potrebni, da država napreduje v času.

Toda kaj je napredek?
Če je cilj vsega tega, da se ljudem poveča kupna moč, da boljše živijo, da imajo urejeno šolstvo, pokojnine, dostopno zdravstvo, potem je to višji BDP, ki je rezultat višje dodane vrednosti. Ta je višja, če na mesec izdelate dva draga avtomobila, kot če izdelate dva tisoč ročajev za metle.

Toda tudi ročaje za metle mora nekdo izdelovati.
Seveda. Tudi v Nemčiji ne izdelujejo samo dragih avtomobilov. Za ponazoritev. Frizer v Nemčiji je enako produktiven, naredi enako število pričesk kot frizer v Sloveniji, ampak nemški zasluži recimo 2.400 evrov neto, slovenski pa 800 evrov. Od kod razlika? V Nemčiji imajo druge segmente ekonomije, ki ustvarjajo visoko dodano vrednost. Tisti, ki dela v BMW-ju, si lahko privošči pričesko za 70 evrov, s čimer frizer zasluži svojo plačo, in tako gre to naprej po verigi.

Kako vsa ta razvojna zgodba boljšega gospodarskega okolja, ki generira višjo dodano vrednost in s tem višji BDP, vpliva na nas kot posameznike?
Če imate v družbi panoge z visoko dodano vrednostjo, ima celotna družba od tega koristi. V Sloveniji imamo nekaj takšnih panog, recimo farmacijo, in tam so plače (lahko) tudi nekoliko višje.
Ne smemo pa tudi pozabiti, kakšne zgodovinske pretrese je preživela Slovenija v zadnjih sto letih. Prva in druga svetovna vojna, razpad Jugoslavije, sprememba družbenega sistema, vstop v EU, v Nato, nato je bila še kriza. In to se akumulira.

Torej Slovenija potrebuje čas.
Ja, za uspešnost družb sta ključna čas in stabilnost.

Pogosto od oblastnikov slišimo, da sindikalne akcije rušijo stabilnost. Kaj menite o tem?
Sindikalne akcije so stvar trenutka in sindikalne presoje. Iluzorno je pričakovati, da konfliktov v družbi ne bo, potem je nekaj narobe z družbo. Vprašanje pa je, kaj je rezultat teh konfliktov.

Mojca Matoz

Bi brali več? Priskrbite si svoj izvod Delavske enotnosti!